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为掌握基层行政执法机关实施《陕西省行政执法证件管理办法》及新版《陕西省行政执法证件》管理使用情况。2011年1月13日至14日，省政府法制办副主任郑仲同志带队赴镇安县进行了为期两天的调研，调研采取现场查看、召开座谈会、听取工作汇报等方式进行。先后到镇安县审计局、国土资源局、安监局、质监局、信访大厅进行现场查看，同时与有关单位领导及其行政执法人员进行了座谈交流，听取了镇安县政府行政执法证件红黄绿卡管理工作的汇报。
一、基本情况
从调研情况看，镇安县目前有行政执法部门43个，行政执法人员1400人，其中，县政府直接管理持陕西省行政执法证件的行政执法人员978人，上级部门垂直管理的行政执法人员400人。镇安县对行政执法人员管理，借用足球裁判规则理念，实行行政执法证件红黄绿卡管理。2003年县政府依据《陕西行政执法证件管理办法》，出台了《镇安县行政执法证件考核管理暂行办法》。明确对行政执法证件实行红黄绿卡，办法对行政执法人员的考核内容、考核组织、考核监督、考核处理都做出了具体的规定。
二、主要特点
总体看，镇安县政府对行政执法证件管理认识到位，措施得力，方法灵活，成效显著，主在有以下五个特点：
（一）加强领导，健全机构。近年来，镇安县政府先后多次召开常务会议和专题会议研究部署行政执法和行政执法人员管理工作，成立了行政执法证件考核管理工作领导小组，县政府常务副县长任组长，确定专人负责行政执法证件的考核管理工作，并要求各行政执法机关，明确分管领导，确定专人负责对本单位行政执法人员的考核管理。行政执法机关都建立了行政执法人员个人档案，公示行政执法人员信息，建立行政执法人员监督岗，接受社会和管理部门的双重监督。县政府每年预算行政执法人员培训经费1万元，在镇安县行政学校建立了行政执法人员培训基地，定期对行政执法人员进行培训。行政执法人员综合管理基本实现了有机构、有阵地、有制度、有经费的目标，为工作的全面开展奠定了坚实的基础。
（二）健全制度，创新机制。根据《陕西省行政执法证件管理办法》，镇安县制定了《镇安县行政执法证件考核管理暂行办法》，明确对行政执法证件实行红黄绿卡管理，对全县行政执法人员的法律水平、执法能力、服务意识、民意测验等四个方面进行考核，考核成绩在80分以上的为A等发给绿卡，考核成绩在60-80分之间的为B等发给黄卡，考核成绩在59分以下的为C等发给红卡。发给黄卡的行政执法人员，在行政执法人员个人执法档案中记警告一次，累计警告超过两次以上的，发给其红卡；发给红卡的行政执法人员，由县政府法制办暂扣其行政执法证件，接受培训教育，培训教育不合格的，逐级上报省政府法制办吊销行政执法证件，并调离行政执法工作岗位。
（三）明确指标，保障公平。在考核指标的设置上突出四个结合，一是坚持主观考评与客观考评相结合，既注重对行政执法人员的学习培训、法律素养、执法协调能力等主观因素进行考评，又对行政执法人员所在岗位、执法案卷、执法条件、执法难度等客观因素进行考评；二是坚持对个人考评与对单位考评相结合，对于各执法单位不按照执法证件红黄绿卡管理办法严格考核行政执法人员的，对行政执法人员的违法违规执法不予查处的，对已经连续两次发给红卡的行政执法人员不调离行政执法工作岗位的，县政府法制办在依法行政工作年终考核时对其一票否决，取消当年评选依法行政先进单位的资格。对已经获得依法行政示范单位称号的，给予警告，连续两次被警告的，撤销其依法行政示范单位称号；三是坚持对行为考核与对结果考核相结合，通过执法检查、案卷评查等活动对行政执法人员的执法行为本身是否合法进行考核，同时通过监督对执法的社会效果进行考核；四是坚持奖励性考核与惩处性考核相结合，考核中，既对查出的问题进行扣分与惩处，也对执法中涌现出解决急难险重问题及受到上级表彰的行政执法人员进行加分和表彰。
（四）严密组织，客观考核。为了使考核公平公正、客观准确，镇安县注重强化四个方面的监督，一是行政机关内部的层级监督，就是县政府法制办代表县政府的考核监督，主要利用执法检查、案卷评查直接考核，以及利用法制大家谈网络平台对群众反映的案件直接查办。行政执法部门对行政执法人员的考核监督，主要对行政执法人员的执法能力和实际效果进行考核；二是司法监督，积极加强与司法机关的沟通和联系，及时掌握各行政执法部门的行政应诉情况，对于做出的具体行政行为在行政诉讼中败诉或是在行政复议中被撤销的，视情节轻重发给黄卡或红卡，情节严重的，逐级申报吊销执法证件；三是新闻媒体监督，对在执法过程中违法、违纪行为及吃、拿、卡、要造成重大社会影响，被新闻媒体曝光的，直接发给红卡，吊销行政执法证件，另外，要求行政执法单位要与1至2家新闻媒体结对子，明确媒体对本单位行政执法监督目标，变被动监督为主动监督；四是群众监督，群众举报，信访等反映的案件，经查证属实的，视情节发给黄卡或者红卡。
（五）完善体系，提高地位。考核的地位和作用关键在于对考核结果的运用，否则，就是软皮囊。镇安县通过明确三项制度来保证考核结果的综合运用。一是行政执法人员考核结果全面公示制度，将行政执法人员年度考核结果在法制信息网及单位行政执法人员监督岗中全面公示，接受社会监督。凡是发给红卡被吊销执法证件的，视为无证执法，在行政复议中和行政诉讼中直接确认为违法执法。二是将行政执法人员的考核结果呈送给相关领导及组织人事部门，尤其是发给黄卡和红卡的人员名单发给组织人事部门，建议组织人事部门将其调离执法岗位。三是督促各行政执法单位严格管理执法岗位，严禁无证或者被吊销行政执法证件的人员占据执法岗位，一经发现，取消其评选依法行政先进单位的资格。
三、主要成效
镇安县在推进依法行政，建设法治政府的进程中开拓创新，大胆尝试，积极探索对行政执法证件和行政执法人员的管理途径，取得了有益的经验，通过实施红黄绿卡考核管理制度，使全县执法队伍的整体素质普遍提高，执法行为更加规范，执法程序更加便民，执法的裁量意识、合作意识、服务意识得到明显改善，执法形象和权威得以树立。主要成效体现在三个方面。
一是执法队伍建设有了抓手。通过制定并实施《镇安县行政执法证件考核管理暂行办法》，改变了对行政执法人员只有行政执法部门单一管理的局面，建立了以县政府法制办为主导，法制办与部门齐抓共管的格局。以前，许多执法部门只挂执法的名，实际执法权则委托给执法队，可以说是不管人、不管钱、不管事，出了事才出面处理，自己要当被告了，要担责了，这种秋后长帐的做法，实际助长了违法行为的发生，影响了执法队伍的建设。在工作的推进过程中，43个行政执法部门建立了专门的考核制度，17个由下属单位具有行政执法权的部门收回了执法决定权限，特别是安监局、物价局，实行重大案件听证制度，重大案件集体讨论制度。这样，许多被放出的权力得到了有效的控制，一个行政执法行为得到多次晾晒，行政执法人员的能力得到显著提高。
二是执法行为管理有了依据。以前，对执法人员的管理只是入门管理，执法人员拿到执法证件后，便万事大吉。与执法行为没有联系，与单位荣辱没有联系，加之受人情干扰，执法活动五花八门。如在检查中发现许多部门执法，不管处罚多少钱，都用简易程序。不告知，或者告知与处罚同时送达，告知流于形式。自将案卷质量评查作为执法证件考核依据，谁办案，谁考核。促使行政执法单位和行政执法人员，都十分重视案卷质量。注重痕迹管理，安监局、国税局、质监局等13个部门制定了行政处罚过程中所有用到的标准文书，要求行政执法人员必须按流程规范填写、填完所有格式文书，标志完成了整个执法活动。药监局、烟草局等3个部门采购了行政处罚文书计算机自动生成系统，管理非常精细，行为监控十分有序，达到了管证是形式，管事是目的。
三是执法效能评价有了标准。执法效能评价一直以来，是一个难题。过去以罚没收入论英雄，以压制相对人论成败。在考核中，镇安县把民意调查作为重要指标，把执法后信访率、投诉率作为指标，把执法的社会影响作为指标。打手式的、黑脸式的执法销声匿迹，取而代之的是一张笑脸相迎，一杯热茶问候，一次告知清楚，一律规范裁量，一律公平对待，一切方便于人。国土资源局等8个部门建立了执法投诉室，县政府法制办建立法制会商室，对民愤比较大的行政执法人员，坚决清理出行政执法队伍。
四、存在问题
镇安县对行政执法证件实行红黄绿卡管理，是新时期加强行政执法证件管理的一种大胆尝试，尽管在这方面做了大量的工作，建立了一系列配套的制度，但目前还存在着一些矛盾和问题。概括起来主要有三个方面。一是考核依据的位阶不高。镇安县制定的《镇安县行政执法证件考核管理暂行办法》属于政府规范性文件，目前没有更高的法律依据，在实施过程中，有的部门认识不高，不积极的配合，有的还用部门所执行的部委规章、部门规范性文件抵制考核，使考核的执行力大打折扣。二是考核组织的困难较大。法制办自己组织考核，人力不够，显得力不从心，委托部门组织考核，往往受人情关系的影响，考核流于形式，使考核的公平性难以保证。三是考核责任的追究很难。目前，行政执法人员管理是多头管理，法律规定的监督机构众多，而众多的监督机构很大程度上导致监督的弱化，在考核中，发现的问题得不到及时有效的改正，个别需要追究责任的，程序也相当复杂。
五、工作建议
推进依法行政，建设法治政府关键在领导，重点在基层。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》都强调要加强行政执法队伍建设，要完善行政执法体制和机制，要进一步规范行政执法行为，严格行政执法责任追究，使执法行为更加严格、更加规范、更加公正、更加文明。镇安县加强对行政执法证件的管理，思路方法是正确的，建议镇安县政府法制办要结合近年来的工作实践对《暂行办法》进一步修改，商洛市法制办可以通过召开现场会等形式推广镇安经验。建议在即将召开的全省依法行政工作会议上介绍和推广其行政执法管理工作经验。 |